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产业战略

区域经济发展的定位思考

时间:2012-3-24 15:14:38  作者:徐殿龙  来源:经济学家周报官网  查看:245  评论:0
内容摘要:内容提要:      发展区域经济,顺应全球化规律,就必须突破行政区划,行政区划作为一种有意识的国家行为,都是在一定的历史条件下进行的。行政区划和经济区域是两个不同的概念,前者主要是“分”……   &...
    “十二五”是我国全面实现小康的关键时期,实现区域经济的协调发展尤为重要。 “十二五”规划指出,要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化,实施区域发展总体战略,实施主体功能区战略,完善城市化布局和形态,加强城镇化管理。可以预见,“十二五”规划将是中国区域经济结构更加合理、产业布局更为完善的五年。在今后五年中,作为国家经济结构转型整体规划的重要组成部分,区域经济协调发展将是中国经济发展的一项重大任务。规划为我们积极稳妥地推进区域经济的又好又快发展指明了方向,但要实现预期发展目标,还需要对目前区域经济发展存在的一些核心问题有一个清醒的认识,从而找到解决这些问题的正确路径。本人认为,以下几个方面的问题值得关注和思考。

    区域经济不是行政区划经济

    什么是市场规律?什么是优势互补?什么是区域协调发展?这些本来不是问题的问题,一旦遇到行政“地盘”,拿到行政区划的“桌面”上,可能就很难说清楚,更难一下子解决了。
    随着生产全球化、科学技术的迅猛发展和全球范围内的产业结构的调整,世界一些发达国家为了加快和持续发展,有的走出国门在一些国家建厂设点,有的在寻找更多的合作伙伴,他们不计国体,不惜资金,不惜人才,甚至不惜技术,融入或进入一些国家和地区,使世界联系愈发紧密,使整个世界形成了区域经济一体化。在欧洲,首先成立了区域经济一体化集团,叫比荷卢经济联盟,即现在的欧盟。美洲,美国为了建立与欧盟相抗衡的经济体系,与加拿大、墨西哥建立了北美自由贸易区,于1994年开始运转。亚洲则有东盟10国加上中国的10+1体系。亚太经合组织是由太平洋周边国家组成的经济联盟,中国也是一员(APEC)。这些无不表明,世界在变“小”,世界在不分你我,世界不断走向经济一体化。
    世界在发展,世界经济不断走向一体化,中国的区域经济发展虽然还有不尽如人意的地方,但中国区域经济也正在发生一个质的变化,这种变化主要体现在:城市化、工业化从小板块向大板块集聚,市场发展产生了统一的需要、产业发展产生了规模集聚的需要、资源组合产生了配置效益的需要,城市化标志的人口集中、工业化标志的产业集中将使我国现代化从“点”向“面”发展飞跃和提升。
    目前,代表着中国区域经济发展的“六大板块”,都有着不同程度突破行政区划的合作。在“长江三角洲”,上海、苏州、宁波等15个城市,以占全国1%的土地和6%的人口,创造了18%的国内生产总值,成为中国经济发展速度最快、经济总量规模最大的区域之一。他们编制的“十一五”规划,涉及综合交通网的建设与发展、重大基础设施建设、布局规划、创新能力、国际竞争力等7方面9个专项。与此同时,苏南、浙北各城市也以上海为中心,积极融入。在9+2的泛珠江三角洲区域,他们达成了《泛珠三角区域合作框架协议》,提出“打破地区封锁、促进市场开放、加强沟通交流、促进共同发展”的愿景。 在中部、西部、东北、京津冀等区域,在经济合作中也都迈出了可喜的步伐。尤为值得称道的是,以大区域进行统一规划的构想,已经成为中国经济发展的重要思路,全国打破省级行政区划,进行跨省区的统一规划,省级打破地区或县域规划,城市打破区际规划,正在各地展开,将开创中国经济史上的崭新一页。
    发展区域经济,顺应全球化规律,就必须突破行政区划,行政区划作为一种有意识的国家行为,都是在一定的历史条件下进行的。行政区划和经济区域是两个不同的概念,前者主要是“分”(行政划分),而后者则是“合”(经济融合),两者有着不同的运行方式和发展规律。任何一级的行政区划,都有自己的劣势和不足,加之行政区划会形成一些贸易的壁垒、生产的壁垒。因此,经济区域合作一定要打破以行政区划为基础的所谓“诸侯经济”,打破地域之间的行政贸易保护主义、地方保护主义、行政壁垒,打破狭隘的行政地域观念,提出新的发展思路。否则,就很难适应新的形势发展。统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕,逐步实现生产力的合理布局,是区域经济发展的指导思想。
    发展区域经济,实现协调可持续,就必须打破原有的画地为牢、各自为政的狭隘观念,从经济发展与空间关系的角度来建立合作统一的思维方式,从而不断提高区域经济参与市场资源配置和务工的能力。要建立全球化的思维模式,打破行政区划的人为限制,加强信息的交流,促进该区域经济的共同发展。适应新形势,按市场经济规律和规则,尤其是按照全球运作特点开展区域经济合作,强化区域内整体规划,优势互补,延伸产业链,实现资源共享和有序流动,创造好的体制环境,实现双赢和多赢。

    城市群:既要成“群”,更要有“市”

    1957年,法国著名经济学家戈特曼教授提出“大都市圈”理论:由一两个大城市或特大城市作为一定行政区域的核心,辐射并带动周边范围内的一批中小城市,连接成为世界范围内有一定影响力、竞争力的区域城市群或城市带。
    从这以后,世界前两大经济体美国和日本的城市群发展被国际上的专家看成是对这一理论的有力证明。但是中国的城市圈在经过20年的发展后,仍然没有达到人们预期的高度。
    20世纪下半叶,美国GDP的主要贡献出自大纽约区、大芝加哥(五大湖)区和洛杉矶区,这三大组团式城市群对美国的经济整体贡献率为67%;而日本GDP则主要产出于大东京区、坂神区、名古屋区,这三大组团式城市群对日本的经济整体贡献率超过70%。就中国而言,珠江三角洲的GDP目前约占全国的10%,长江三角洲的GDP约占全国的18%,京津唐环渤海湾地区约占全国的7%。这三大组团式城市群对中国的经济整体贡献率仅达35%。
    城市群已成为发达国家城市化的主体形态。城市化初期,发达国家的城市化也主要是以单个城市的平面扩张为主,发展到一定阶段后,在市场机制的作用下,在更大范围内,逐步形成以一两个特大城市为龙头,中小城市集群协调分布,城镇间保留一定的农田、林地、水面等绿色空间,并通过高效便捷的交通走廊相连接的城市群(城市带、都市圈)。这种城市化形态,由于有现代化的交通网络连接,不会降低大城市的规模经济和集聚经济;由于是多中心的,可以防止单个城市过度扩张带来的“城市病”;由于城镇之间又是相对集中的,又可以避免分散型城市化带来的土地浪费和物流成本上升。城市群以外的其他城市和众多的小城镇,作为特色产业中心或一定区域的公共服务中心,则点状分布在其他区域,发挥着不可或缺的独特功能。城市群地区,既是创造就业和人口居住的密集区,也是支撑经济发展、参与国际竞争的核心区。
    世界银行组织曾提出,城市化水平达到30%、人均GDP达到1000美元的阶段,就意味着公用投资将超过私人投资,城市化将高速发展,经济社会的发展也将加速。
    我国在制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中,首次提出了城市群的概念,并明确要求“珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区,要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用,加强区内城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力”,“有条件的区域,以特大城市和大城市为龙头,通过统筹规划,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群”。
    实践表明,城市群作为区域发展主要载体,它的崛起及其带动作用已经成为推动一个国家或地区经济发展的主要动力。城市群的崛起,将成为中国走向工业化的必由之路,也是统筹区域经济发展的重要途径。
    值得注意的是,不是任何地方都有条件建设城市群、都市圈。只有当区域经济进入较高水平发展阶段、城市化水平较高、区域空间结构进入城镇向心发展阶段时,该区域才有可能出现城市群、都市圈,并且城市群、都市圈的形成是需要长期的发展过程。
    但是,时下我国有些地方不顾区域发展的实际情况,人为、盲目加快城市群、都市圈进程。不少地区提出了城市群、都市圈的建设,相应也进行了大规模的规划和区域设计。但实际上,在我国现有的财政体制和政府考核体制下,无论从实践的角度还是从政治的角度来说,这样的大规模的规划实施起来很难。
    在我国城市群建设中,主要存在三个问题
    一是有城无群。以“1+8”武汉城市圈为例,中心城市武汉高新产业底气十足、钢铁产量位居全国前列,但无奈一城独大,向东向南辐射能力有限。从城市群结构看,第一层次城市仅有武汉市,缺乏第二层次城市,第三层次城市较多且城市规模小,农业比重大,结构出现断层。与长三角等地城市群相比,中部城市群总量规模还比较小,综合竞争力有限。在中部堪称龙头的武汉市在国内生产总值、财政收入、外贸出口等方面的实力大体只相当于长江三角洲城市圈的次中心城市或第二层次城市。落后的一个重要原因在于,中部城市群还没有形成经济社会一体化的格局。
    二是有群没“市”,不按市场规律办事,行政的拼凑。由于行政区划的问题,我国一些城市群内的地方保护主义和过度竞争不仅没有得到消解,反而时有加剧。国家发改委宏观经济研究院副院长刘福垣对此分析说:“最关键的一点在于中国的行政区划和经济区划是相互矛盾的,有非常尖锐的问题,行政区划定下的官员在执行经济区划的功能,完全割裂。”
    三是有市无“业”,产业没有统一布局,各唱各的调,各招各的商,没有形成产业优势或产业互补。城市群的形成是经济发展和产业布局的自然反映。工业化前的城镇形态和布局,主要取决于一个国家政治、军事或市场交易的需要。工业化以来的城镇形态和布局,主要取决于不同产业经济技术特点对产业布局的要求。城镇的规模主要取决于特色产业的规模和服务型产业所面对的人口规模,由此决定了一国的国土或空间,总是有分工的、非均衡的,有些区域是以城市群为主的工业化、城镇化的区域,有些区域是永久性的农业区或生态区,只能形成点状分布的城镇。

    都市圈:“神圈”比“形圈”更重要

    在世界各国城市化的进程中,都市经济圈的形成和壮大是一种带普遍性的现象。都市圈的形成,从本质上说是区域经济发展到一定阶段后的自然产物,市场的作用是其最根本的推动力量。
    持续的经济快速增长的强力推动下,我国已经进入了城市化快速发展的阶段。特别是在城市化水平较高的长三角和珠三角地区,已经初步形成了都市带或都市圈的空间架构,地方政府也开始把构建都市圈作为区域经济发展的一项重要战略。可以认为,都市圈的形成和发展将成为未来一个时期最为重要的区域经济现象。
    综合各方面的研究,所谓都市圈,是一个或多个中心城市和与其紧密社会、经济联系的临接城镇组成,具有一体化倾向的协调发展区域。是以中心城市为核心,以发达的联系通道为依托,吸引辐射周边城市与区域,并促进城市之间的相互联系与协作,带动周边城市与区域,并促进城市之间的相互联系与协作、可以实施有效管理的区域。构建都市圈的本质在于淡化行政区划,从区域角度强化城市间的经济联系,形成经济、市场高度一体化的发展态势;协调城镇之间发展的关系,推进跨区域基础设施共建共享;保护并合理利用各种资源,改善人居环境和投资环境,促进区域经济、社会与环境的整体可持续发展。
    改革开放以来,随着经济建设和城市化进程的加快,我国一批都市圈的轮廓日渐清晰,不少已粗具规模。由上海、南通、苏州、无锡、常州、南京、镇江、扬州、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山等14个城市组成的长江三角洲都市圈,由香港、广州、深圳、澳门等一批城市组成的珠江三角洲都市圈,以北京、天津为核心的环渤海都市圈,是目前我国最大也是最具发展后劲的都市圈。除此之外,一些中小城市也提出了各自的都市圈的概念及其功能,某种意义上讲,都市圈经济正在我国各地方兴未艾。
    但是,受发展阶段和体制、机制等方面的约束,我国都市经济圈在快速发展进程中也面临诸多矛盾和问题。主要问题有:区域发展缺乏统一规划;产业之间关联度不紧,竞争力不强;各自为政,基础设施重复建设严重;“圈”中城市只圈经济,在文化、资源、人才等交流少、互补性差。
    国际上有学者认为,21世纪是都市圈主导经济发展的世纪。我国都市经济圈的地位日趋突出,其发展已不仅仅是一个区域性问题,往往需要从国家战略层面来考虑发展对策。因此,一定意义上讲,在目前我国行政区划及其地方经济指标考核为主的体制下,都市圈不是几个相邻城市之间的松散结合、市场行为就能解决问题的。比如:加强区域规划工作,发挥规划的指导、协调和约束作用;推进经济增长方式和发展模式转型,培育和增强自主创新能力;有序推进城市建设,完善都市圈空间结构;清除阻碍经济整合的市场障碍,促进全国统一市场的发育等问题,都不是一个城市甚至是“都市圈”就能解决的。
    某种意义上讲,都市圈的形成和发展,不仅仅是概念上或一时的联合,更重要的是在“形”圈基础上注重“神”圈,也就是充分发挥市场机制的作用,深化城市间产业分工关系,促进各城市扬长避短,根据比较优势形成产业分工关系,发展各城市间的产业配套关系。在各城市间产业分工形态不断发展,特别是内部分工和水平分工加强的情况下,重视培育产业集群,促进生产某种产品的关联类企业、为这些企业配套的上下游企业,以及相关的服务业,高密度地聚集在一起,形成若干产业优势地区。用扎扎实实确有发展能够实现共赢甚至长赢的产业或项目进行联合,都是有效的都市经济圈。

    对经营城市说“不”

    这是一个改革的时代,也是一个观念迭出的时代。无论是经济行为还是行政管理,无论是“舶来品”还是本土化的“自制品”,一些概念影响了人们的观念,甚至成为社会普遍的认同和行动,经营城市就是其中典型的代表。
    相对于乡村而言,城市也只是个概念,从经济学的角度看,城市是经济活动及其空间集中的结果。一般讲,城市是泛指与乡村相对的一种聚集地、经济空间、组织制度与结构、生活景观等。
    城市经营的概念在国外早已有之。1971年日本出版了《城市的经营》一书,在该书中,时任神户市长的宫崎辰雄先生将城市经营的内涵概括为:高效地提供城市公共服务;涵养税源以确立城市的财政基础;与市场经济所导致的外部负效应相对抗,维护公共的利益。从所介绍的神户市的范例内容来看,神户市的城市经营虽然在资金获取方面做得相当出色,但仍是把提高公共服务效率放在首位。为了更好地把握市民对市政管理的需求,神户市实施了对全体居民的问卷调查,并建立了审议会、市政监督员、市政恳谈会等多项制度,积极推进居民对市政的参与。为了尽量减小市场经济带来的外部负效应,市政府与当地的大企业签订了“公害防止协定”,明确了减少污染排放的目标与责任。宫崎辰雄先生认为,一切行政活动的终极目标都是最高效地提高市民的福祉水平,如果说企业经营的理念是“以最小的成本获取最大的利润”,那么城市经营的理念就应当是“以最小的市民负担获取最大的市民福祉”。
    在我国,在一些城市管理者的运作和解释下,所谓的“经营城市”,就是“把城市当成企业来经营”,“按照市场化和资本化运作城市”。为此,笔者有三问:
    一问:谁是经营主体,也就是谁是经营者?任何一项经营活动,都必须要有经营主体,否则不知是谁、不知为谁而为,这样的经营肯定要一败涂地。就城市而言,严格意义上讲,城市的全体社会成员是城市的主人,政府只是城市的管理者,城市政府是在获得城市的人民代表大会授权后,在相关的法律法规下对城市进行管理,并且只具有公共管理权限,还必须接受城市人民的参与和监督,城市政府并不拥有对城市进行经营的权力。但现实中,城市经营的主体就是政府,卖什么、建什么,都是城市的领导说了算。这不仅违背了政府的职能,也违背了广大人民群众的意愿;再者,就市场经济讲,政府既是政策的制定者,也是市场经济秩序的监管者,现在又是市场经营者,多种角色兼而有之,这是对市场公平竞争原则的否定。可见,政府的性质、地位和角色决定着不宜从事经营活动。
    二问:经营什么?又能经营多久?作为经营活动,肯定是要生产产品,而且还要有竞争力强的拳头产品。但看一下经营城市是哪些产品?就是从政府角度出发,运用市场经济手段对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营,实现资源合理配置和利用,促进城市功能完善,提高城市素质。在实际经营中,大多数城市经营者,把经营城市的经营内容主要定位为经营城市资源和资产、主要是经营城市土地上,而这些资源和资产,都是一次性不可再生的,这样的产品有可持续的竞争力吗?一卖永逸,这样的经营活动能够长久吗?
    三问:经营目的是什么?即是以赢利为目的还是造福人民群众利益为目的?在市场经济条件下,只要是经营,不论是经济组织还是个人,都可以也应该追求自身利益最大化。而城市经营,政府不能追求自身利益最大化,只能以城市的社会效益为目标和尺度,力求实现城市整体经济效益、环境效益和社会效益等方面的最优结合。再者,就经营效益讲,政府经营是不计成本的,这样的效益又怎么算的清楚呢。
    城市要建设、要管理,关键是要提高城市的服务力和竞争力,提高人们的生活水平和全面发展,从而激发人们对城市的热爱和保护。著名城市学家刘易斯·芒福德说过:“城市应当是一个爱的器官,而城市最好的经济模式是关心人和陶冶人”。用中国的话来说,就是城市经营要“全心全意为人民服务!”因此,在科学发展观的统领下,以人为本,以为人民服务为宗旨,应该到了对经营城市说“不”的时候了。

    县域不富、中国不富

    作为国民经济的基础性单元的县域经济,在建设全面小康社会和社会主义新农村的进程中越来越受到社会各界的关注。从党的十六大第一次提出“发展农产品加工业,壮大县域经济”以后,2003年十届全国人大一次会议提出“推动县域经济发展”,十六届三中全会提出“大力发展县域经济”,对县域经济在党的全会、人大会议、中央一号文件以及“十一五”规划都进行了表述,可见,党中央对发展县域经济的重视程度。
    从现实来看,县域经济在我国国民经济中具有举足轻重的地位。据统计,县域经济占全国GDP近六成,工业产值占七成,人口在八成以上,国土和农业在九成以上。地方财政收入占1/4左右,全社会商品零售总额、投资、实际利用外资分别占全国的1/3左右。
    但是,由于体制、政策和观念等原因,严重制约着县域经济的快速和可持续发展,主要有:
    一是政策体制因素。目前,县域管辖的农村人口占全国总人口70.8%。据统计,80年代以来,中国财政用于农业的支出绝对数尽管有所增加,但占整个财政支出的比重长期徘徊在10%以下,这10%的财政支出,难以满足如此众多的农村人口的需要。受县域地理位置、人文、科技等条件的影响,国家的一些大项目和大产业基本放在大中型城市,相对而言,县域由于缺乏大项目、大产业支撑,发展后劲不足。在基础设施建设上,城市投入也远远大于农村,以至于在一些地方“城市像欧洲、农村像非洲”。
    二是产业结构不合理。首先,产业结构层次低。从实践中看,农业在县域经济总量中仍占据优势。在农业中,现代化的农业还处于起步阶段;第二产业中,占主导地位的是农、林、矿产品的初加工工业,产品技术含量和附加值比较低。其次,第一、二、三产业之间关联度小。县域工业未能有效地支援农业及其他产业的发展,县(市)农副产品多半是以出卖原始产品或初级产品为主,其精深加工处于起步阶段。第三,产业结构趋同。计划经济时代形成的县域产业结构趋同的现象未得到根本的改观。
    三是领导素质及其观念的制约因素。一是身在县不顾县,脱离实际盲目攀大求大求全。一味地与大城市相比,要“大手笔”、“高起点”,名曰超前发展,看人家搞什么,自己也搞什么,总想一鸣惊人,全而又全。二是身在县中不识县,认为县一级大多是农村、农业,毫无优势可言。“看山难,看水愁,看人慌”,看不到县域优势和潜力,没有办法甚至没有意识整合资源,既对微观(县域)经济发展的特点和潜在优势认识不足,更反映其对宏观经济发展趋势把握不够。三是短期短视行为。一些领导受政绩观影响,不顾长远,出于一时一己之需,使有的县域虽然一时发展了,但后劲不足,有的甚至付出沉重的代价,这种短视行为可称为破坏性发展。
    大力快速发展县域经济是摆在各级领导面前的任务,因此,一定要从转变观念开始,切实实行政策扶持,像支持城市经济那样支持县域经济;要坚持科学发展观,积极稳妥的调整经济结构调整,把培育特色经济作为县域经济发展的主攻方向;要坚持因地制宜,不搞一个模式,坚持一切从本地实际出发,因县制宜,因地制宜,扬长避短,发挥优势的原则,既有统一规划、综合治理、综合开发,又有立足各自特点扬长发展;要把“造血”与“输血”相结合,既有政策扶持,更有调动县域积极性立足自身条件及努力,增强县域自身的“造血”功能
    县域经济的发展既是一项宏大的系统工程,又是一项长期、艰苦的任务。古语云:“郡县治,天下安。”大力发展县域经济,不仅抓住了国民经济大系统中的小系统,宏观与微观、工业与农业、城市与农村的结合部,城乡统筹和基层政权巩固的关键点,同时,也兼顾解决小城镇建设、乡镇企业发展、农村富裕劳动力转移、增加农民收入等问题,因此,县域经济的内涵越来越丰富,县域经济在我国经济发展中起着基础性、支撑性和可持续作用,就经济发展的角度讲,县域不富,国家不富。

〔徐殿龙〕

    〖作者简介

    徐殿龙  新华社资深记者,著名区域与企业战略策划专家,2000年中国十大策划专家,浙商研究会战略顾问,邓小平家乡—四川广安区发展战略总策划。多年来,致力于区、县,欠发达地区和资源型枯竭城市快速可持续发展战略研究,先后深入近千个县、区和全国大多数高新区调研考察,结合实际,为一些区、县制定发展战略,均收到较好成效。


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