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处在改革新十字路口的中国铁路

时间:2012-3-24 14:46:25  作者:  来源:经济学家周报官网  查看:197  评论:0
内容摘要:    编者按:今年以来,中国铁路再次成为社会各界关注的焦点之一。铁路系统的腐败问题、京沪高铁运行中频发的技术故障,都引发了人们对中国铁路发展模式的质疑。尤其是“7.23”甬温线动车追尾特大交通事故,更是把中国铁路推向了舆论的风口浪尖。与一般民众不同...
    编者按:今年以来,中国铁路再次成为社会各界关注的焦点之一。铁路系统的腐败问题、京沪高铁运行中频发的技术故障,都引发了人们对中国铁路发展模式的质疑。尤其是“7.23”甬温线动车追尾特大交通事故,更是把中国铁路推向了舆论的风口浪尖。与一般民众不同的是,专家学者更关注事件所折射出的体制和机制问题。中国铁路改革,到底如何进行?目前存在着不同的声音。本报选取部分专家学者的观点加以整理编发,旨在为改革者提供一些思路,因为这些观点从不同角度表达了对中国铁路改革的看法,也在一定程度上反映了部分民众的心声。至于这些方案是否可行,仍需要改革者根据中国国情和中国铁路的特有路情,认真进行甄别和比选,从中吸取合理的部分。同时,本报也希望借此能引起更多经济学家的关注,共同探讨中国铁路的改革和发展问题。

铁路改革方向选择:解决接入政策问题最为关键

【中国社科院规制与竞争研究中心主任      张昕竹】

    铁路改革思路很明确,就是通过政府管理体制改革,实现政企分开,打破垄断,引入竞争,建立有效的监管体制。

北美模式占优?

  根据我自己的观察,从其他垄断行业重组改革的经验看,似乎更倾向于选择北美模式,按照地理界线来划分,包括电力、电信都有过按照这种模式重组的经历。
  最近铁道部在酝酿转换经营机制、转变政府职能,这些改革整体上仍属于内部改革,还缺乏管理体制方面的根本性改革。这些内部改革的目的是什么?从根本来讲,就是为自己赢得外部改革、主要是管理体制改革的时间,延缓体制改革的步伐。某种程度上是在维护其垄断的合法性。
  铁路行业当然需要改革,虽然有来自于公路、航空等不同运输模式的竞争的影响,并且近些年来铁路行业有一些重要变化,比如提速、经营机制和激励机制的改革等,但铁路行业存在的诸多问题或深刻矛盾,意味着铁路仍需要改革。
  表面看来,铁路系统这些年做得似乎很不错,一直在努力进行内部改革,但必须强调的是,它本来可以做得更好却没有做到,铁路改革延误存在很高的机会成本。
  垄断最大的好处是可以过非常好过的日子,改革就要打破这个。应该承认,铁路行业的情况比较特殊,即使没有打破垄断,员工的日子也不太好过。过去这一直是一个谜,现在这个谜底揭开了,这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。
  由此看来,铁路改革不但需要打破垄断引入竞争,还需要建立有效的治理结构。
  对于打破垄断引入竞争,铁路改革的一个重要内容是产业重组。总体来讲铁路重组有两种方案。一种是所谓的北美或美国模式,即网运合一模式;另一种就是以英国为代表的欧洲方案,即网运分离模式。
  美国模式对监管的要求比较高,操作起来也相对复杂,而英国模式的好处是将来的运营和竞争模式非常清晰,今后比较容易监管。
  我个人认为,未来中国铁路改革方案的选择取决于监管能力能与哪种模式相适应,否则会产生很多问题。如果监管能力不够,却选择了美国模式,那么导致的问题就是由全国性的垄断变成了更多区域的垄断。垄断固然很坏,但是比垄断更坏的是更多的垄断。
  有关铁路重组改革的争议,基本上是在这两种方式基础上展开的。根据我自己的观察,从其他垄断行业重组改革的经验看,似乎更倾向于选择北美模式,按照地理界线来划分,包括电力、电信,都有过按照这种模式重组的经历。比如电信2002年改革,基本是沿着长江拆分,南边的叫中国电信,北边叫做中国网通。电力也基本沿用这个思路。
  选择这样的改革方式,可能是因为这样重组比较容易操作。但我觉得只考虑短期操作性问题还不够,还需要考虑很多长远问题,比如重组后的监管问题。

改革关键点

  不管是美国模式,还是欧洲模式,都要解决接入政策问题。其他垄断行业的改革经验表明,这也是垄断行业改革需要考虑和解决的最关键的问题。
  铁路改革阶段的划分可能有不同的说法。典型的说法是,铁路改革先是放权让利,然后进入铁路大包干时代,然后是承包制的持续阶段,接着是现代企业制度作为改革深化阶段等。
  从更长的历史纵深来看,前面这些阶段都可以算作一个阶段。实际上,我国垄断行业改革真正的分界点,是2001年开始的大规模旨在打破垄断引入竞争的垄断行业改革。根据我的记忆,尽管在此之前,一些垄断行业也进行了一些不同程度的改革,但此次是高层首次正式提出垄断行业改革的基本思路,并正式启动垄断行业大规模改革。
  改革的对象直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。当时国务院成立了垄断行业改革领导小组,当时的朱镕基总理直接抓这件事,当时的体改办主任王岐山和发改委副主任张国宝具体负责,吸收了各相关部门的领导和业内外专家后,成立了五个改革方案设计小组。
  改革小组成立以后,电力、民航、电信陆续出台了改革方案,虽然时间并不完全同步,但可以说,在以前历次改革的基础上,再经过这次改革,这三大行业都基本解决了政企分开、监管体制和竞争模式的问题,初步建立了适应中国国情的政府管理体制和政府治理结构。但这一轮改革后,惟一没有改革的就是铁路,尽管当初它也是改革的一个对象。
  当时也提出了铁路改革的方案,方案基本符合国务院提出的垄断行业改革的基本指导思想,比如从管理体制来讲,要实现政企分开,成立监管机构等,但是铁道部的人是反对的。铁道部的理由是,铁路在中国是朝阳产业,仍然需要大量投资,需要集中力量办大事,不能因为体制改革而使行业太分散。另外,体制变了会影响协调问题,最后影响运输安全问题。另外还提出一个很有意思的理由,认为政企分开后,铁道部控制力可能会减弱了,一旦国家有危难,会影响国家国防安全。
  我个人觉得,可能是决策层被这些理由打动了,认为客观上铁路还是要继续大力发展,怕改革可能会出问题,所以铁路改革就搁置了。
  当初讨论时,大家对于政企分开并没有争议,争论的焦点主要是重组方案,可以说争论得很激烈,有些人赞同北美改革模式,有些人赞同欧洲模式。其中网运合一是按照地域,在现有铁路局基础上进行横切;网运分离则是把上下游分离,对具有自然垄断特征的路轨和站台等基础设施进行监管,同时成立几个客货运输公司进行竞争。
  最后的结果和方案比较偏重于美国模式的网运合一模式,因为这个思路操作相对比较简单,更重要的是可以最大限度保留现有铁路局的利益格局,或者说保留现有铁路部门的利益。
  但是,美国模式对监管要求极高,其中最主要的是在重组后,为了保证形成公平有效竞争,需要制定公平合理的接入价格或清算价格。如果后期监管能力跟不上,比如不能保证公平合理接入,根据其他国家和其他行业改革经验,改革方案做得再好也没有用。

铁路改革的难点在哪里?

  从短期看,需要冲破既得利益的阻碍,打破铁路改革的桎梏,进行铁路管理体制改革。长远来看,政企分开必不可免,管理体制改革势在必行。所以,我认为铁路改革的关键还是监管政策改革,特别是接入或清算政策,这是国外铁路改革经验所证明了的。可以说,不管是政府监管也好,学术争议也好,大家关注的最关键问题就是接入政策问题。
  实际上,即使没有经过重组引入竞争,铁路局之间也存在竞争关系,它们之间的结算不但影响各自的利益(收入分配效应),也会影响企业的经营激励(效率效应)。
  比如,从北京开往上海的车,虽然北京得到卖票或货运的收入,但对旅客或货主提供完整的服务要使用沿线路局的线路和服务,如何合理补偿这些路局提供的服务?也就是说,收入有多少要给人家,或者人家的收入有多少要给我,清算要解决这个问题。在政企不分的时候,这个问题既不重要,也不难解决,虽然不同的路局也会为清算系数争吵,但是铁道部为了自己的经营目标,可用强制力来确定任何一个清算系数。
  但在管理体制发生变化以后,不同企业的利益外部化,铁道部或未来的监管机构,很难再用同样手段解决这个问题,这是改革需要解决的最为关键的一个问题。
  不管是美国模式,还是欧洲模式,都要解决接入政策问题。但这个问题的难度还与重组模式密切相关。其他垄断行业的改革经验表明,这也是垄断行业改革需要考虑和解决的最关键的问题。

监管体制亟待建立

  当务之急,也是最主要的,就是从体制上来讲,要先进行政企分开,然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。清算是监管的一个重要的部分。选择改革方案以后,今后政府要做的,肯定主要是监管。我们监管体制还远没建立起来,包括很多层面的问题。
  首先是监管目标不明确。正常的监管目标本来很明确,就是保证效率,兼顾公平,或者说从根本上保证消费者的利益,也就是说,作为被监管企业,其权利与义务是相对应的。
  现在根本不是这样。企业好像忘记了自己作为垄断企业,或者被监管企业必须秉持的义务,比如企业已经选择性地忘记了普遍服务义务。而且现在的考核体制也有问题,不太注重公益性,只考核业绩。
  更重要的是现在的监管体制还没有理顺。这一点在铁路表现最明显。其他垄断行业改革的第一步就是政企分开,但是铁路连这一步还没有做到,既没有真正意义上的监管者,也没有实际意义上的经营者。
  现在的问题,首先和我们政府职能转换不到位有关,就是政府还没有顺应市场机制的建立调整职能,还喜欢沿用一些计划经济的管理方式。这个问题已经讲了多年,但是至今没有完全解决。
  更深层次原因还在于,我国的体制改革还有待于攻坚。应该说,垄断行业改革的主要目标,还是要建立适应市场经济的管理体制,监管改革需要取得实质性的突破。
  现在监管体系改革的基本思路是,首先政企分开,然后政监分开,最终建立一个独立的监管机构,很多行业走出了改革的第一步,但第二步改革还没有开始,但铁路行业第一步都还没有开始。政企分开以后开始引入竞争,政监分开实际上解决监管独立性的问题,但我们还没有做到。
  这些问题都涉及政府管理体制的问题,只能说一步一步地来,但我觉得至少从专业上把它独立出来,成立哪怕名义上的独立监管机构,经过不断的管理体制改革,经过较长的监管能力建设,最终成为一个独立的监管机构。
  当务之急,也是最主要的,就是从管理体制上来讲,要先进行政企分开,然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。
  铁道部转换成什么样的监管机构,就看将来怎么分开,成立铁监会、交监会都可以选择。据我所知,很多国家都是大监管模式。铁路将来监管机构是个什么样,是一步到位,还是慢慢来,怎么重组等,都还是悬而未决的问题。


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